Conceito do setor público (em contraposição ao setor privado)

Conceito do setor público

(em contraposição ao setor privado)

            Não parecem existir dúvidas de que os órgãos centrais de administração da União, Estados e Municípios, como os ministérios e as secretarias, por exemplo, integram o setor público. Essa certeza desaparece no caso de instituições como o Banco do Brasil, a Caixa Econômica Federal e as Caixas Econômicas Estaduais, a Petrobrás, a Rede Ferroviária Federal, o Instituto Nacional de Seguridade Social e tantas outras.

            Para solucionar esse problema utilizam-se os critérios a seguir elencados, através dos quais se busca traçar uma linha divisória entre o setor público e o setor privado:

            a) Natureza dos bens ofertados: Segundo este critério o setor público é composto por instituições que ofertam bens de uso coletivo (“bens públicos”, conforme caracterizado no item 1.3.2) e o setor privado pelos ofertantes de bens de uso individual (“bens de mercado”, conforme caracterizado no item 1.3.2). Como na realidade dificilmente são encontrados os bens públicos ou privados puros, mas predominantemente bens classificáveis entre esses dois tipos extremos, observa-se que este critério não permite uma definição suficientemente clara.

            b) Função exercida: No pressuposto de que a execução de determinados serviços como os da coleta de lixo, da educação, da segurança e da saúde seja atribuição típica do Estado, consideram-se como integrantes do setor público as instituições que exercem essas atividades. Novamente se constata a insuficiência deste critério, pois esses serviços são muitas vezes também executados por empresas do setor privado.

            c) Forma de atuação: Como públicas são consideradas as instituições que não objetivam lucros e que estão unicamente preocupadas em oferecer os bens e serviços. Como privadas, por sua vez, são classificadas as instituições que, através da oferta dos bens ou serviços, buscam primordialmente o lucro. Dos órgãos públicos não se espera nenhuma preocupação com a garantia de lucros, admitindo-se até a não-cobertura dos custos de produção. Na realidade existe nas empresas públicas, por exemplo, um conflito entre a busca do lucro e o atendimento dos objetivos mais gerais da sociedade. Além disso, nem todas as instituições consideradas privadas têm no lucro seu objetivo principal. Esse é o caso de diversas sociedades civis como a Associação de Pais e Amigos de Excepcionais - APAE. Conclui-se, portanto, que também este critério é insuficiente para uma definição objetiva do setor público.

            d) Natureza institucional: Esta alternativa se resume na descrição das instituições como ministérios, autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações, entre outras. No campo empresarial, porém, se apresentam dúvidas. Por isto, apela-se para o critério da propriedade como elemento auxiliar de definição. Assim, no caso de uma sociedade anônima pergunta-se pelo proprietário das ações. Se o Tesouro, a administração central for o proprietário da maioria das ações com direito a voto, classifica-se a empresa como do setor público. Entretanto, quando a participação do Estado é minoritária surge a questão a respeito do grau de sua influência na referida empresa.

            e) Capacidade de imposição: Integrantes do setor público são as instituições capazes de impor medidas a outros. Este critério parece ter uma aceitação mais universal, na medida em que é com uma imposição geral, os impostos, que os gastos do Estado são financiados, mas que não garantem ao contribuinte individual uma retribuição pessoal de oferta de bens ou de prestação de serviços. Entretanto, o Estado moderno também está envolvido em relações que se desenrolam no mercado, onde o seu poder impositivo é limitado ou inexistente. Saliente-se que também empresas do setor privado podem exercer o poder de imposição em determinadas circunstâncias, embora não no mesmo grau do exercido pelo Estado.

            Conclusão: Nenhum dos critérios arrolados consegue estabelecer, satisfatoriamente, uma divisão clara entre o setor público e o setor privado. Qualquer definição utilizada na prática, nas análises e avaliações do setor público, resulta, por isso, fundamentalmente, de uma convenção, de uma decisão carregada de subjetividade, a qual pode considerar isoladamente ou em combinação os critérios elencados.

            Exemplos: 1. Na contabilidade nacional brasileira as empresas estatais, tanto do setor produtivo como do setor financeiro integram o “setor privado” e não o “setor público”. 2. A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe - CEPAL privilegiou o critério funcional no “Projeto Regional de Descentralização Fiscal”, realizado no início da década de 1990, ao não considerar como do setor público as instituições financeiras. Assim, ficaram excluídas da análise, no caso do Estado do Rio Grande do Sul, tanto a Caixa Econômica Estadual, autarquia, cujos funcionários são estatutários, com direitos iguais aos da administração direta, e o Banco do Estado do Rio Grande do Sul, sociedade anônima, cujos funcionários são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, regramento aplicado ao setor privado.

Fonte: LAGEMANN, Eugenio. 12 Economia do setor público. In: Souza, Nali de Jesus de (coordenador). Introdução à Economia. São Paulo: Atlas, 1996, p. 311-313.